제 4차 환경법제포럼에 와주신

모든분들께 감사드립니다. 

2017년 2월 23일 환경재단 레이체카슨홀에서 “『자원순환기본법』 제정의 의미와 그 역할”을 주제로 제4차 환경법제포럼을 진행했습니다.

포럼의 서두는 "본 포럼의 목표가 이론과 실무의 결합, 서로 다른 분야에 있는 전문가들 사이의 협력을 통해 문제해결능력을 키우는 데 있음을 강조하면서, 앞으로 주어진 문제들을 해결함에 있어 '익숙한 선택은 익숙한 결과를 낳는다.’,  ‘일신우일신(日新又日新)’이라는 말을 늘 명심하고, '익숙하지 않은' 선택을 통해 성장을 꾀하자"는 김홍균 포럼공동대표의 인사말씀으로 토론회를 시작했습니다.

발표는 한국환경정책편가연구원 자원순환연구실 한상운 연구위원과, 자원순환사회경제연구소 홍수열 소장께서 맡아주었습니다.

첫 번째 발표는 한상운 연구위원의 “『자원순환기본법』의 법적 쟁점과 향후과제” 였습니다.

『자원순환기본법』은 자원・에너지・환경문제를 극복하고, 자원을 효율적으로 이용하여 천연자원의 소비를 줄이는 ‘자원순환사회’로의 전환을 목적으로 제정되어 내년 1월 시행을 앞두고 있는 법으로서, 입법과정에서 ‘기본법’과 ‘개별법으로서의 촉진법’ 중 어떤 법체계를 정립해야 하는가가 주요 법적 쟁점으로 대두되고 있는 현황을 소개했습니다.

그리고 ‘개별법으로서의 촉진법’ 안이 ‘용도가 폐기된 물건(질)’을 일단 폐기물로 간주하고 그 가운데 순환이용이 가능한 것들을 순환자원으로 분류함으로써 『폐기물관리법』의 기존 틀을 유지하려는 입장이라면, ‘기본법’ 안은 ‘용도가 폐기된 물건(질)’을 일단 순환자원으로 보고 그 가운데 환경적 유해성 등으로 인해 순환이용이 불가한 일부를 폐기물로 규제하는 방식을 취함으로써 자원순환에 대한 패러다임 자체를 전환하려는 입장을 소개했습니다.

이와 관련하여 한 연구위원은 자원순환에 관한 가치철학을 국가적 영역을 넘어 사회적 영역으로 확대하는 것, 즉 ‘자원순환사회’의 형성이 장기적・궁극적 목표가 되어야 하며 여기에 부합한 것은 후자의 입장이지만, 자원순환사회에 대한 사회적 합의가 부족하고 정부 부처 간 주도권 다툼이나 산업계의 반발 등 여러 이해관계가 충돌하고 있기 때문에 현재 우리사회에서는 이러한 목표를 현실화하기 위해서는 다양한 노력과 정책이 필요하다는 점을 지적했습니다.

또한『자원순환기본법』상  “폐기물”이란 『폐기물관리법』 제2조 제1호에 따른 폐기물, 즉 ‘사람의 생활이나 산업활동에 필요하지 아니하게 된 물질’로 정의하며, “순환자원”이란 폐기물 중에서 ‘사람의 건강과 환경에 유해하지 않고’, ‘경제성이 있어 유상(有償) 거래가 가능하고 방치될 우려가 없으며’, ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 순환자원의 기준을 충족한 것’으로서 환경부장관의 인정을 받은 물질(건)을 정의하고 있는데 이러한 정의는 지나치게 모호하기 때문에 “폐기물”과 “순환자원”의 개념을 명확히 정의하고 양자의 구분 기준을 확립하는 것이 앞으로의 과제라는 점을 강조했습니다.
『자원순환기본법』의 현주소와 한계를 진단하고, 지속적인 모니터링을 통한 개선의 필요성을 공감하게 해주는 발표였습니다.

두 번째 발표는 홍수열 소장의 “자원순환기본법의 주요내용 및 국내 자원순환체계에 미치는 영향” 이었습니다.

『자원순환기본법』의 제정 배경은 폐기물관련법의 체계를 정리할 필요가 있다는 환경부의 인식과, 『폐기물관리법』 개정으로 대규모 고물상이 폐기물 취급업체로 분류되어 주거 및 상업지역에 입지할 수 없게 되자 폐지, 고철 등 재활용 가능한 물건(질)들을 폐기물에서 제외해줄 것을 요구하고 나선 고물상 측의 강한 여론이 작용한 배경을 소개했습니다. 다양한 정치적 이해갈등이 개입되면서 입법과정이 지연되었고 결과적으로 명칭은 기본법이지만 내용은 환경부에서 제출한 개별법으로써의 촉진법 안이 거의 대부분을 차지하는 기형적인 형태의 법률로 제정되었다는 문제를 지적했습니다.

이에 대해 홍 소장은 『자원순환기본법』을 진정한 기본법으로 전환하기 위해서는 이 법을 종결된 사안이 아니라 진행형의 관점에서 볼 필요가 있으며 특정 이해집단의 주장에 경도되거나 소모적인 논쟁만을 지속하기보다는 실제로 배출되는 폐기물들의 특성에 관한 데이터베이스를 구축하는 등의 실증적・건설적인 접근이 필요하다는 점을 강조했습니다.

이어서 『자원순환기본법』의 주요제도에 대한 설명을 덧붙였습니다.

순환자원 인정제란 폐기물이 발생하는 사업장 등에서 개별적으로 인정신청을 하면 심사를 통해 일정 기준을 충족하는 물건(질)을 폐기물이 아닌 순환자원으로 인정해 폐기물 규제에서 배제해주는 제도로서 폐지, 폐금속 등 환경영향이 적은 물질에 대해서는 유해물질 심사절차를 간소화하고 있는 실정을 소개했습니다. 이에 대해 고물상 측에서는 순환자원인정수수료에 대한 부담을, 전문가 측에서는 지나친 규제완화로 인해 유해물질이 포함된 폐기물이 순환자원으로 유통될 위험을 각각 지적하고 있는 실정이라고 했습니다. 또한 고물상이 폐기물을 들여오는 사업장에서 순환자원 인정을 받지 않으면 고물상은 여전히 폐기물 취급업체로 간주되기 때문에 순환자원 인정제가 고물상 입지문제 해결에 실질적으로 도움이 되지 않는다는 점, 배출자의 순환자원 인정신청을 유도한 경제적 유인이 부족하다는 점, 『폐기물관리법』상의 재활용 관련 규정이나 생산자책임제활용제(EPR) 등 이미 존재하는 제도와의 사이에 혼란이 발생할 수 있다는 점 등도 잠재적인 문제로 거론되고 있는 실정을 소개했습니다.

자원순환성과관리란 폐기물다량배출사업자 및 지자체에 순환이용률・최종처분율 목표를 할당하고 관리하는 제도입니다. ‘전 과정 관리’를 도입하여 기존 통계에 비해 실질적인 물질의 흐름을 잘 반영해준다는 점에서는 차별성이 있지만, 기존에 집계해오던 재활용률에 순환이용률이라는 새로운 통계를 도입할 때의 통계의 연속성 문제, 목표 미달성 시 마땅한 처벌조항이 없다는 점 등이 한계임을 지적했습니다.

제품환경성평가란  건강과 환경에 유해하거나 순환이용이 어렵다고 의심되는 제품 등에 대해 순환이용 및 적정 처분 가능성, 포함되어 있는 유해물질의 종류 및 양 등을 평가하는 것으로, 실제 운영이 어렵다는 한계도 덧붙였습니다. 사전예방적인 제도로 운영하면 비용이 많이 들 뿐 아니라 지표 설정의 객관성, 공정성, 합리성에 대한 사업자들의 반발에 부닥칠 우려가 있고, 사후 대응의 관점에서 본 평가를 활용한다면 『자원순환기본법』의 제정 취지에 어긋날 수 있기 때문이라고 합니다.

끝으로 처분부담금제도란, 순환이용 가능한 폐기물을 소각 또는 매립할 경우 폐기물처분부담금을 부과함으로써 재활용에 대한 경제적 유인을 높이는 제도입니다. 홍 소장은 본 부담금이 온실가스배출부과금과 동일한 효과를 목적으로 동일한 시설에 부과하는 것인 만큼 이중부과의 문제가 발생할 수 있으며 기존에 소각장 및 매립장으로 보내지던 한계선상의 물질들이 부담금을 피하기 위해 재활용 시장으로 밀려들어오면서 재활용품의 성상이 악화되고 재활용업체들의 부담이 오히려 증가할 수 있다고 평가를 끝으로 발제를 마쳤습니다.

『자원순환기본법』의 각 제도가 도입되었을 때 실제 자원순환체계에 가져올 긍정적 효과 및 예상되는 문제점들을 세세하게 진단했던 발표였습니다.

발표에 이어 환경법제포럼 회원들의 본격적인 토론이 진행되었습니다.

첫 번째 토론 쟁점은 [우리 법체계 내에서 ‘기본법’으로서의 『자원순환기본법』이 차지하는 위치]에 관한 것으로 “우리 법체계에서 기본법 자체의 위치가 애매하지 않은가?”, “『자원순환기본법』을 정말 기본법이라 할 수 있겠는가?” 등 비판과 우려가 섞인 질문들을 중심으로 논의가 이루어졌습니다.

먼저 “헌법과 달리 기본법은 그 위계상 일반법과 다름이 없기 때문에 법학계 내에서도 아직 그 위치설정을 명확히 하지 못하고 있다.”는 점 그리고 ‘신법은 구법을 특별법은 일반법을 폐지한다.’라는 기본원칙에 따르면 새로운 자원순환관련법이 만들어졌을 때 자칫 『자원순환기본법』의 위치가 모호해질 수 있다는 점을 지적했습니다.

이에 대해 지금 당장은 기본법과 개별법 사이에 충돌이나 모순이 발생할 수 있지만 환경부에서 『폐기물관리법』, 『자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률』등을 정비할 계획을 세우고 있기 때문에 그러한 문제가 지속된다고 보기는 어렵고 앞으로 진행될 후속 작업들에 주목해주기를 바란다는 답변이 있었습니다.

이어서『자원순환기본법』법명은 기본법이지만 사실상 개별법에 불과해 자칫 법의 체계성을 흔들고 혼란을 야기할 수 있다는 우려가 있었습니다. 자원순환인정제, 성과관리제, 처분부담금 등이 『폐기물관리법』상의 제도들과 크게 차별화되지 않음에도 불구하고 개별법 안을 따르거나 기존 법을 개정하는 수준으로 가지 않고, ‘기본법 아닌 기본법’을 제정한 것은 부적절하다는 의견이었습니다.  또한 『자원순환기본법』이 정상적인 기본법이 되기 위해서는 순환자원이 상위개념, 폐기물이 하위개념이 되어야 함에도 불구하고 지금의『자원순환기본법』은 오히려 폐기물을 상위개념, 순환자원을 하위개념으로 보고 폐기물 예외 기준을 강화하는 방향으로 가고 있으므로 문제가 있어 보인다는 의견이 있었습니다.

두 번째 쟁점은 [『자원순환기본법』이 내포하고 있는 ‘자원순환’ 개념의 한계] 였습니다.

먼저 『폐기물관리법』이 ‘동맥산업’과  ‘정맥산업’을 분리된 것으로 보는 관점에서 만들어진 법이었다면 『자원순환기본법』에서는 양 산업을 함께 고려하여 제품 설계 및 생산 단계에서부터 폐기물의 발생을 줄이고 한 번 사용된 자원이 폐기되지 않고 계속 순환되면서 천연자원의 사용을 최소화하는 데 기여할 수 있도록 유도했어야 하는데 이러한 시각이 부족했다는 문제의식이었습니다.

이러한 문제의식에 동의와 더불어  ‘요람에서 요람까지’가 실천되는 사회구조를 만들기 위해서는 위의 내용이 법에 구체적으로 반영되어야 함에도 불구하고 『자원순환기본법』은 용도가 폐기된 물질을 폐기물로 접근함으로써 패러다임의 전환을 어렵게 만들고 ‘자원순환’이라는 용어의 진정한 의미를 왜곡하고 있다는 점까지 확대된 문제제기가 있었습니다.

이에 대해 한 연구위원은 순환자원으로 인정되면 적어도 3년 내지는 5년 간 폐기물 규제로부터 자유로워질 수 있기 때문에 폐기물을 원료로 사용하는 사업자 입장에서는 『자원순환기본법』의 도입이 나름대로 중요한 의미를 가질 것이며, 더구나 이 법의 제정 취지 자체가 궁극적으로는 자원순환사회의 형성에 있는 만큼 국가, 개별 사업자, 일반 국민들 모두가 이 법의 정신에 구속되어 폐기물을 최소화할 수 있는 기술이나 공정을 고민할 수 있도록 만들기 위해서라도 기본법은 필요하다는 의견을 제시했습니다.

또한 홍 소장은 현재 우리나라의 입법여건 및 정부의 협업구조상 『자원순환기본법』이 동맥산업의 영역까지 파고드는 데에는 현실적 어려움이 있다는 점을 인정했습니다.

홍 소장의 답변에 이어 최근 OECD에서 DMC(Domestic Material Consumption), RMC(Raw Material Consumption) 통계의 활용을 권장하고 있고 이미 주요 유럽 국가에서는 물질소비와 경제규모 사이의 디커플링이 확인되고 있는 만큼 우리나라의 경우에도 미흡하게나마 기본법이라는 타이틀을 가지고 시작하는 편이 낫지 않겠느냐는 의견을 보완해주었습니다.

세 번째 쟁점은 [『자원순환기본법』의 순환자원 인정기준 및 자원순환 성과지표의 현실성]에 관한 것이었습니다.

산업계에서 활동하고 있는 회원은 현장의 경험을 토대로 순환자원 인정기준의 현실성 문제를 제기했습니다. 폐유의 시장성이 1~2년 사이에도 크게 달라지고 폐 유기용제의 가격이 물의 혼합비율에 따라 매일 변동되며 벤젠, 톨루엔 등 유해한 유기화합물이 열 회수 공정을 거치면 이산화탄소와 물로 분해되어 유해성이 사라지는 등 구체적인 사례에 비춰 볼때 폐기물의 경제성과 유해성은 기계적으로 판단하기가 매우 어렵기 때문에 법을 실제로 적용하는 데 있어 모호한 기준에 따른 폐단이나 애로사항이 생길 수 있다는 의견이었습니다. 더불어 환경부에서 재활용률이나 순환이용률을 높이라고 강제할 경우 시장이 교란될 가능성이 있다는 문제도 덧붙였습니다.

이에 대해 한 연구위원은 법과 제도의 목적은 특정 사업자나 개인의 이익을 보존하는 데 있지 않고 국민 전체의 입장을 대변하고 공익을 추구하는 데 있는 만큼 어느 정도의 일반성이나 모호함은 필연적일 수밖에 없으며 그렇기 때문에 법원이나 전문가 집단에서 판단의 근거로 삼을 만한 충분한 reference를 수집・축적하는 작업이 반드시 필요하다는 반대 의견을 제시했습니다.

이 외에도 일부 물질에 대해 순환자원 인정절차를 간소화하고 유해물질 검사를 생략할 경우 건강 및 환경 유해성의 측면에서 화평법, 화관법 등 다른 환경관련법의 취지와 배치될 수 있다는 지적을 비롯하여『자원순환기본법』을 둘러싼 다양한 의견들을 활발하게 주고 받았습니다.

환경법제포럼의 목표는 ‘이론과 실무의 결합’에 있다는 점을 밝혔듯이 법학, 산업, 환경운동 등 다양한 분야의 시각에서 『자원순환기본법』을 바라보고 다양한 의견과 주장들이 거리낌 없이 표출되고, 대립되는가 하면 다시 조율되는 등 즐겁고 역동적인 토론장이었습니다.

『자원순환기본법』이 자원순환사회의 도래를 앞당기는 ‘의미 있는 법’으로 거듭나기를 바라는 공감대가 매우 높았습니다. 또한 『자원순환기본법』에 대한 우리 사회의 인식을 제고하고, 본 법이 더 발전적인 방향으로 보완될 수 있도록 각계의 전문가들이 지속적인 관심과 모니터링을 멈추지 않을 것이라는 점을 확인할 수 있었습니다.

참여해주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다.

환경법률센터 자원활동가 이현정 드림

# [제 4차 환경법제포럼 자료집] 첨부해드립니다.

[제 4차 환경법제포럼 사진]