대통령 헌법개정발의안에 대한 환경운동연합 입장

[보도자료]

환경운동연합 헌법 전문 ‘자연과의 공존 속’,‘식량의 안전한 공급’,‘생태 보전’,‘동물보호조항’ 삽입 긍정적 평가에 불구하고, 문제점 지적

- 헌법 전문의 미래 세대 문구는 국가의 환경보전 의무 조항 삽입되어야 한다.

- 환경권을 “ ‘국민’의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리”에서 “환경을 적극적으로 향유할 ‘사람’의 권리”로 바꿔야 한다. 또 환경권의 내용에 관한 법률위임조항은 삭제되어야 한다.

- 국가와 국민의 환경보호의무는 각각 구분해야 한다.

- 국토의 보전과 이용·개발 조항에서 서로 어긋나는 철학을 담고 있다.

2018. 3. 26. 공고된 대통령의 헌법개정발의안(이하 “대통령발의안”이라 한다)은 헌법 전문(前文)에서 우리(인간)의 안전과 자유와 행복을 “자연과의 공존 속”에서 추구한다는 문구(“자연과의 공존 속에서 우리들과 미래 세대의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서”)는 긍정적이다.

안전과 자유와 행복을 포괄하는 것으로 우리의 안녕(Human Well-being)은 자연생태계(Ecosystem Services)의 건강에 전적으로 의존하고 있으므로“자연과의 공존”이라는 한계범위 내에서 우리의 안녕은 추구되어야 한다.

‘식량의 안정적 공급’과 ‘생태 보전’ 등 농어업의 공익적 기능을 인정하는 바탕에서 농어촌의 지속 가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원계획을 시행하도록 한(대통령발의안 제12조)것도 바른 관점에서 농어업과 농어촌 공동체 문제에 접근하고 있다는 점에서 바람직하다.

동물 보호 조항(대통령발의안 제37조제4항: “국가는 동물 보호를 위한 정책을 시행해야 한다”)의 삽입도 동물 보호가헌법상 이익이 된다는 점에서 일단 긍정적이다.

대통령발의안은 위와 같은 일부 긍정적 측면에도 불구하고 다음과 같은 간과할 수 없는 문제점이 적지 않다.

하나. 헌법 전문(前文)의 미래 세대 문구는 국가의 환경보전 의무 조항에 삽입되어야 한다.

미래 세대는 환경권의 실현을 위한 국가의 환경보전 목표/과제가 장기지속적 관점에서 시행되어야 함을 지시하는 이념이자, 국가의 환경보전조치에 따른 이익을 누리는 주체이고, 그 조치를 정당화하는 논거라는 점에서 그 개념은 국가의 환경보전 의무 조항에서 표현되어야 한다(헌법 전문에 있으면 단순한 수사로 전락될 수 있다).

따라서 (국회헌법개정특위자문위원회안과 같이) “국가는 (지구 생태계와) 미래 세대에 대한 책임을 지고, 환경을 지속가능하게 보전하여야 한다.”로 규정해야 한다.

둘. 환경권을 “‘국민’의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리”에서 “환경을 적극적으로 향유할 ‘사람’의 권리”로 바꾸어야 한다. 또 환경권의 내용에 관한 법률위임조항은 삭제되어야 한다.

환경권에 관한 대통령발의안은“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다. 구체적인 내용은 법률로 정한다.”(제37조제1항)고 한다. 그러나 환경은 인간(과 동·식물)의 생존과 생활을 위한 공통기반(커먼즈)이다. 따라서 그 접근과 이익의 향유는 자연법적으로 모두에게 열려 있어야 한다. 결국 환경권은 인간으로서 누구나 갖는 인권으로서 성격을 가지므로 권리주체는 국민이 아닌 사람이 되어야 한다.

“환경권의 구체적인 내용을 법률로 정한다”는 부분은 환경권을 마치 법률에 의하여 비로소 형성되는 실정법상의 권리로 오인하게 만들 수 있다. 현행 환경권 조항에도 있는 이 ‘법률위임조항’은 법원의 실무에서 환경권의 구체적 효력을 부정하는 논거로 원용되고 있다. 따라서 이 조항은 반드시 삭제되어야 한다.

그리고 환경권은 개별적인 생활권이 아니라 사람들이 함께 누리는 권리로 표현되어야 한다. 환경은 우리 모두의 공통기반이므로 환경을 남용하고 오염, 훼손시키는 행위는 함께 누리는 다른 사람의 환경권을 침해하는 것임을 분명히 드러내야 한다.

따라서 (국회헌법개정특위자문위원회안과 같이) “모든 사람은 보다 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가지며, 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.” 것으로 바꾸어야 한다.

셋. 국가와 국민의 환경보호의무는 각각 구분해야 한다.

대통령발의안은 “국가와 국민은 지속 가능한 발전이 가능하도록 환경을 보호해야 한다.”는 것이다. “지속 가능한 발전이 가능하도록” 환경을 보호해야 한다는 문구는 어색하다. 무엇보다도 국가와 국민의 환경보호의무는 그 성격과 내용이 엄연히 다르므로 이를 같은 조항에서 함께 다루어서는 안된다.

국가의 환경보호의무는 지속가능발전의 맥락에서 미래 세대를 배려하는 속에서 국가의 목표/과제로서 파악되어야 하는 그러한 의무이다. 반면에 국민의 환경보호의무는 협동의 원칙에 따른 협력 의무(환경정책기본법 제6제2항 참고)와 오염원인자 책임원칙에 따른 정화 등의 책임(환경정책기본법 제7조, 토양환경보전법 제10조의4, 폐기물관리법 제48조 등 참고)을 내용으로 하는 제한적인 의무이기 때문이다.

넷. 국토의 보전과 이용·개발 조항에서 서로 어긋나는 철학을 담고 있다.

대통령발의안 제126조제1항(“국가는 국토와 자원을 보호해야 하며, 지속가능하고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전..”)과 같은 제128조제1항(“국가는 국민 모두의 생산과 생활의 바탕이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용․개발과 보전...”)은 같은 국토를 대상으로 서로 다른 철학으로 접근하고 있다. 따라서 위 두 조항을 정합적으로 통합하는 것이 바람직하다.

“국가는 국민 모두의 생활과 생산의 바탕이 되는 국토의 지속가능하고 균형 있는 보전과이용․개발을 위하여 필요한 계획을 수립하고 법률로 정하는 바에 따라 필요한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.” 는 식으로 표현되어야 한다.

※ 참고. 환경권 조항 조문 대비표

현행	국회헌법개정특위 자문위원회안	대통령개헌발의안
제35조 ①모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다. ② 환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다. ③ 국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.	제37조 ① 모든 사람은 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가진다. ② 모든 생명체는 법률이 정하는 바에 따라 국가의 보호를 받는다. ③ 국가는 기후변화에 대처하고, 에너지의 생산과 소비의 정의를 위해 노력하여야 한다. ④ 국가는 지구생태계와 미래세대에 대한 책임을 지고, 환경을 지속가능하게 보전하여야 한다.	제38조 ① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다. 구체적인 내용은 법률로 정한다. ② 국가와 국민은 지속 가능한 발전이 가능하도록 환경을 보호해야 한다. ③ 국가는 동물 보호를 위한 정책을 시행해야 한다.